En soixante ans d’indépendance, la République Démocratique du Congo apparaît comme un des pays grands consommateurs des Constitutions. De la Loi fondamentale du 19 mai 1960 à la Constitution du 18 février 2006, ouvrant la voie à la troisième République, le Congo est passé successivement par plusieurs textes constitutionnels, visant tous, la recherche d’un régime politique équilibré et compatible avec les mœurs politiques congolaises. L’Etat de droit et la démocratie, ont été à chaque fois, les deux piliers fondant la construction de régime politique dans toutes ces Constitutions successives.
Rédigée par les Congolais en remplacement de la loi fondamentale octroyée par les Belges, qui n’était qu’une constitution provisoire, et qui s’était aussi avérée inadaptée et/ou incomprise par les dirigeants, la Constitution du 1er août 1964 a été brutalement stoppée par le coup d’Etat militaire de Mobutu. Elle est vite remplacée par la Constitution du 24 juin 1967, censée prendre en considération la crise de légitimité des animateurs des institutions que le pays traversait, et instituant un régime politique qui renforçait l’autorité du Chef de l’Etat, avec une élection au suffrage direct.
Les nombreuses révisions qui ont été opérées n’ont fait qu’accentuer le déséquilibre entre les pouvoirs attribués aux différents animateurs des institutions, leur légitimité et leur responsabilité. Une question qui a été posée avec intérêt lors de la Conférence Nationale Souveraine. L’Acte constitutionnel de la transition rédigé à cette Conférence nationale avait dépouillé le Président de la République de plusieurs attributions qui constituaient pour lui un « sanctuaire ». Cet équilibre voulu par l’opposition politique de l’époque, notamment l’union sacrée de l’opposition, avait été rejeté par le Président Mobutu, qui refusa de promulguer cette Constitution, car cela revenait à régner sans gouverner. Les bases d’un régime parlementaire limitant toute puissance d’un Chef de l’Etat était ainsi lancées.
Un régime parlementaire adoré lors de la Conférence nationale pour dépouiller le Président de la République de plusieurs pouvoirs importants, en renforçant les attributions du Premier ministre, mais qui parait aujourd’hui inadapté et source des crises :
Lors de cette Conférence nationale dite souveraine, le régime parlementaire rationnalisé était pour l’opposition politique, un meilleur régime politique qu’il fallait pour la construction d’un véritable Etat de droit au Congo Kinshasa. Les uns et les autres étaient clairement traumatisés par un présidentialisme fort et autoritaire de Joseph Désiré Mobutu. La construction d’un nouveau régime politique reposait essentiellement sur l’affaiblissement des attributions du Chef de l’Etat et le renforcement de celles du Premier ministre, au lieu de rechercher une institution présidentielle forte compatible avec les mœurs politiques congolaises.
En voulant affaiblir l’institution présidentielle pour renforcer les pouvoirs partagés au profit du Premier ministre, les acteurs politiques ne pensaient pas, qu’ils posaient les bases du régime politique actuel, aujourd’hui décrié par certains. Les hommes passent, mais les institutions demeurent, dit-on !
Emportés par le rejet de Mobutu, les acteurs politiques réunis à la Conférence nationale ne pensaient pas qu’un jour, un tel régime politique constituerait un véritable blocage, à un chef de l’Etat sans majorité au sein du Parlement, et qui souhaiterait mettre fin aux antivaleurs qui jalonnent l’histoire politique congolaise.
Ayant accédé au pouvoir par une révolution armée, Laurent Désiré Kabila qui était à la fois Chef de l’Etat et Chef du Gouvernement, avait par son Décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997, choisi d’imiter son prédécesseur qu’il prétendait pourtant combattre. Le Président de la République était lui-même, le centre du pouvoir étatique, donc l’Etat. Non seulement qu’il nommait d’une manière discrétionnaire les ministres d’un Gouvernement dépendant que de lui seul, mais il nommait aussi de la même manière les députés. Tous les pouvoirs étatiques étaient ainsi dans ses seules mains. Il ne tolérait aucun contre-pouvoir. Comme Joseph Désiré Mobutu, le Président Laurent Désiré Kabila dirigeait tout, et ne rendait compte à personne !
Un régime politique équilibré et favorisant une construction démocratique, mais incompris par les tenants de la présence des hommes forts à la tête des institutions faibles :
Aux termes de la Constitution du 18 février 2006 (Article 91), le Gouvernement définit, en concertation avec le Président de la République, la politique de la nation et en assume la responsabilité. Le Gouvernement conduit la politique de la nation, et est seulement responsable devant l’Assemblée nationale.
La responsabilité du Gouvernement devant le Parlement est la caractéristique principale définitionnelle de tout régime parlementaire, c’est même le critère principal de distinction avec un régime présidentiel. C’est cette responsabilité du Gouvernement devant le Parlement qui permet de qualifier le régime politique congolais actuel de parlementaire. D’aucuns le qualifient abusivement de semi-présidentiel, allusion faite à Maurice Duverger (Cfr le régime français de la Ve république), alors que plusieurs constitutionalistes français (Marie Anne Cohendet, Michel Troper etc.) considèrent cette appellation comme « inadaptée et non rigoureuse », pour désigner un régime politique.
Il s’agit donc, d’un régime parlementaire moniste, puisque le Président de la République n’a pas le droit de révoquer le Premier ministre (Article 78 de la Constitution). Le Chef de l’Etat y est conçu comme un arbitre qui doit notamment veiller au respect de la Constitution et des engagements internationaux. Ce régime peut fonctionner dans deux systèmes politiques variables : selon que le Président de la République possède une majorité parlementaire ou non. Notons que le système politique est la pratique ou l’application de la norme et le régime politique est la norme prévue dans la constitution, définissant l’organisation et le fonctionnement des institutions étatiques.
Sous la présidence de Joseph Kabila, ce régime parlementaire a fonctionné sous un système présidentialiste, avec une prépondérance et une prééminence du Chef de l’Etat en pratique. Le Président Kabila avait toujours une assemblée nationale qui lui était favorable, voire qu’il dominait, pour ne pas dire, dont il était déjà « l’autorité morale ». De ce point de vue, presque tout était au départ validé par le Président de la République, rien ne pouvait lui résister. C’est ce qui expliqua le départ de Vital Kamerhe du perchoir, car voulant revendiquer le fonctionnement normal des institutions tel que prévu dans la Constitution.
Les différents Premiers ministres sous Joseph Kabila étaient les alliés officiels ou officieux du PPRD, adoptés politiquement par le Président. Ils n’avaient pas une politique propre : leur programme d’actions était celui prôné par le Président Kabila, notamment les cinq chantiers, malheureusement restés inachevés après 18 ans de règne.
Sans majorité propre au sein de l’assemblée nationale, le Président Félix Tshisekedi est buté à un fonctionnement réel du régime politique tel que prévu dans la Constitution, avec moins des pouvoirs propres et plusieurs pouvoirs partagés avec le Gouvernement (Premier ministre et ministres). A cela s’ajoute, les fondements fragiles de la coalition FCC-CACH, avec les principaux acteurs aux objectifs totalement opposés !
La Constitution n’a pas changé, mais c’est sa pratique qui change : le Premier Ministre comme les ministres du FCC doivent plus à leur famille politique (FCC), donc à leur « autorité morale », qu’au Président de la République en exercice. Ils prétendent à tort ou à raison, vouloir le respect de la Constitution à la lettre et limiter le Chef de l’Etat dans ses prérogatives constitutionnelles. Devant cette situation, d’aucuns pensent que le régime politique pose problème, qu’il faut à tout prix réviser ou modifier la Constitution pour donner beaucoup de pouvoirs au Chef de l’Etat, lui permettant d’agir vite, au lieu d’être bloqué en permanence par le Gouvernement ou le Parlement, majoritairement acquis au Front Commun pour le Congo de Joseph Kabila.
La question qui mérite d’être posée et que peut-être certains ne se posent pas : doit-on changer ou réviser la constitution parce que son application empêche le Président actuel de prendre quelques initiatives ou décisions sans passer par le Premier ministre ou le Parlement, ou doit-on chercher des institutions fortes qui s’imposent aux hommes, pour construire un véritable Etat de droit ?
Le Président Tshisekedi a eu raison de dire, « qu’il ne veut pas qu’on fasse de lui un dictateur », il inscrit ainsi la conception de sa fonction dans le strict respect de la constitution. Les institutions voulues aujourd’hui pour faciliter la tâche au Chef de l’Etat, risquent de remettre en place, ce qui a été combattu hier, c’est-à-dire un monarque qui décide de tout !
Devant la multiplication des péchés, on ne cherche pas à changer la bible pour que les hommes commettent moins de péchés, mais on demande plutôt aux hommes de changer, en craignant la parole de Dieu. Le problème congolais n’est pas la Constitution ou le contexte décrié de sa rédaction. Cette Constitution pose les bases de la construction d’un véritable Etat de droit, le régime politique qu’il consacre est même éclairé par les revendications légitimes de l’opposition politique de l’époque (Union sacrée de l’opposition) lors de la Conférence nationale, et aussi par la Constitution du 1er aout 1964, dite de Luluabourg, considérée comme première œuvre constitutionnelle des Congolais après l’indépendance.
De ce point de vue, les crises et le dysfonctionnement des institutions étatiques constatées, tirent principalement leur source dans le comportement des acteurs que dans le régime politique prévu dans le texte constitutionnel. Cette Constitution du 18 février 2006 qui n’est certainement pas appelée à régir le pays indéfiniment, et qui peut être modifiée à tout moment, selon la nécessité de la consolidation de l’Etat de droit et la stabilisation démocratique, présente des avantages non négligeables : elle est clairement marquée par la volonté d’éviter le retour à tout régime autoritaire, susceptible de reproduire les hommes suffisamment forts et puissants à la tête des institutions faibles.
Martin MULUMBA
Docteur et Chercheur en Droit Public de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne